台灣檢察署公益訴訟權受行政權與司法權之分離不容逾越之憲法體制約束，公益訴訟形態存與否亦非出自憲法當然要求，乃屬政策取向問題

檢察官公益訴訟權受"三權分離"不容逾越之憲法體制約束，公益訴訟形態存在與否亦並非法制上的必需品，這與其說是嚴格意義下之法律問題，毋寧說是受制於立法價值或政策取向。

公益訴訟是基於公益而提起的訴訟，而不是因為自己主觀權利受侵害，所以又稱為「客觀訴訟」或「民眾訴訟」。訴訟早在古羅馬時代就被分為私益訴訟和公益訴訟兩種。顧名思義，私益訴訟就是因侵害私人利益而引發的訴訟（此所稱私人包括自然人、法人和其他組織）；公益訴訟則是指允許直接利害關係人以外的公民或組織，根據法律的授權，對違反法律侵犯國家利益和社會公共利益的行為，向法院起訴，並由法院追究違法者責任的訴訟。

相對於私益訴訟，公益訴訟有以下兩個主要特徵：第一，公益訴訟的直接目的是伸張社會正義，實現社會公平，以維護國家利益和社會公共利益。第二，公益訴訟的起訴人可以是與案件無直接利害關係的人。依照違法行為所違反的法律所屬部門之不同，公益訴訟又可分成：刑事（公益）訴訟（例如由檢察官代表國家或人民為公眾之利益進行訴追與制裁）和行政公益訴訟。而狹義的公益訴訟則僅指行政公益訴訟。

如同前述，相對於保護私人權益的私益訴訟而言，公益訴訟是指一定的組織和個人可以根據法律法規的授權，對違反法律、侵犯國家利益和社會公共利益的行為，向法院提起訴訟，由法院追究違法者法律責任的訴訟制度。與通常的私益訴訟相對，公益訴訟乃以促進公共利益為建制目的和訴訟條件，案件的利害關係人甚至任何人均得提起之，但訴訟目的往往不是為了個案的救濟，而是為了督促政府機構或其管理相對人採取某些促進公益的法定行為，履行法定義務，且判決的效力也未必僅限於訴訟當事人，還可能及於其他受環境公害事件影響之人。

△ 依行政訴訟法第9條規定：「人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對於行政機關之違法行為，得提起行政訴訟。但以法律有特別規定者為限。」

(一)公益訴訟係原告基於公益而提起，而非出於為自己之利益；故為一客觀訴訟，又稱「民眾訴訟」。

(二)須以法有明文得以提起為限：

△ 行政訴訟法第 35 條：「以公益為目的之社團法人，於其章程所定目的範圍內，由多數有共同利益之社員，就一定之法律關係，授與訴訟1 實施權者，得為公共利益提起訴訟。

2 前項規定於以公益為目的之非法人之團體準用之。

3 前二項訴訟實施權之授與，應以文書證之。

4 第三十三條之規定，於第一項之社團法人或第二項之非法人之團體，準用之。」

► 行政訴訟法第9 條規定襲自日本行政訴訟法第5 條、第42 條民眾訴訟之規定，其目的在於維護公益，而同法第35 條則源自德國團體訴訟之精神，亦屬維護公益為目的之訴訟制度。由於傳統的行政訴訟理論，人民僅得就損害其權利或法律上利益的違法行政行為提起訴訟，如人民就非關於己之權利或法律上利益事項對於行政機關違法行為提起訴訟，即有所謂「當事人不適格」問題。是上開2 法文之規定，目的均在於突破傳統「訴訟利益理論」，使得立法者得針對特殊狀況之公法爭議事件，賦予人民得為維護公益之目的，就非關自己權利或法律上利益之事項，針對行政機關之違法行為，提起行政訴訟。然而此種前瞻性立法，所得適用之情形，畢竟屬於例外，若運用不慎，可能導致人民濫行訴訟，有癱瘓行政機關與行政法院的危險。是故，一方面，行政訴訟法第9 條但書設有規定，依本條提起純粹公益取向的行政訴訟，必須以個別法律有明文規定者為限，由立法者依個別法律規範的目的，決定是否引進公益取向的民眾訴訟。（臺北高等行政法院97 訴997 判決）

1.環境基本法第34條第1項：

「各級政府疏於執行時，人民或公益團體得依法律規定以主管機關為被告，向行政法院提起訴訟。」

2.環境影響評估法第23條第9項：

「主管機關於書面告知送達之日起六十日內仍未依法執行者，人民或公益團體得以該主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行。」

3.海洋污染防治法第59條第2項：

「主管機關於書面告知送達之日起六十日內仍未依法執行者，受害人民或公益團體得以該主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行。」

4.空氣汙染防制法第81條第2項：

5.水汙染防治法第72條第1項：

「事業、污水下水道系統違反本法或依本法授權訂定之相關命令而主管機關疏於執行時，受害人民或公益團體得敘明疏於執行之具體內容，以書面告知主管機關。主管機關於書面告知送達之日起六十日內仍未依法執行者，受害人民或公益團體得以該主管機關為被告，對其怠忽執行職務之行為，直接向高等行政法院提起訴訟，請求判令其執行。」

~~台灣地區公民訴訟多仿自於美國環境法規的概念，茲就我囯環境基本法中公民訴訟的特色分析如下列：

A．原告適格：「受害人民」與「公益團體」都是可以提起訴訟的原告，法條中並無規定要以公益為前提，參照美國潔淨空氣法第505條（g）之規定：「本條所稱任何人者，係指其利益遭嚴重影響或有遭嚴重影響之虞之人」。不應做較寬鬆的解釋，因為個人利益的觀點不同，難以針對單一個案而逕行訴訟，故應限縮公民訴訟的解釋範圍，要有公益為前提才能提起訴訟。

B．起訴對象與事由：依我國行政訴訟法第九條與環境基本法三十四條規定，得起訴的對象是「行政機關」。而在行政機關違法行為時，受害人民或公益團體以公益為目的提起訴訟。

C．其他事項：我國環境基本法後段「行政法院為判決時，得依職權判令被告機關支付適當律師費用、監測鑑定費用或其他訴訟費用予對維護環境品質有具體貢獻之原告。」環境危害的檢測往往需要耗費較長時間與大量金錢，非個人或是一般團體能負擔的經濟能力，故我國針對對維護環境品質有貢獻之原告予以經濟上的補助。

D．另外其他限制要件，則依各別單行環境法律之規定，例如空氣污染防制法第八十一條：「受害人民或公益團體得敘明疏於執行之具體內容，以書面告知主管機關」、「主管機關於書面告知送達之日起六十日內仍未依法執行者」、「第一項之書面告知格式，由中央主管機關會商有關機關公告之」等，都規定在環境相關法規之中。

除了以上的要件之外，人民或民間環保團體在提起公民訴訟時，可能需要耗費大量的金錢，我國環境基本法34條後段：「行政法院為判決時，得依職權判令被告機關支付適當律師費用、監測鑑定費用或其他訴訟費用予對維護環境品質有具體貢獻之原告。」透過立法來支助起訴的受害人民或公益團體在判決後獲得補償。

但是該法條的規定並不完善，針對環境問題起訴時，要先支付律師費用、起訴費用、搜集證據的費用（如環境調查的費用、檢測污染的費用）……等，對個人或是民間團體都是很大的負擔，雖然立法上已經賦予人民有對抗行政機關的制度，但是在執行該制度時，龐大的訴訟費用會使得個人或是民間團體望而卻步，降低為保護環境的公眾利益起訴的意願，實乃制度上應該檢討的部分。

~~如何進行環境公民訴訟？

【空氣污染事件】

1.受害人民或公益團體發現公私場所（例如工廠、焚化爐等）恣意排放空氣污染物或有不正常排放情形，經通報地方環保機關後，該機關未詳加查察或未有積極執法動作（例如僅口頭允諾處理，事實上未積極有效制止污染行為）。

2.受害人民依照空氣污染公民訴訟書面告知格式填寫表格，告知地方環保機關。

3.書面告知送達地方環保機關起六十日內，受害人民認為該機關仍未依法執行或有效制止污染行為（包含完全未予執行、執行未能有效制止污染行為等）。

4.受害人民得向高等行政法院提起行政訴訟。

【水污染事件】

1.受害人民發現事業或污水下水道系統（例如電鍍廠等）於排水溝渠內恣意排放污染物或有不正常排放情形，經通報地方環保機關後，該機關未詳加查察或未有積極執法動作（例如僅口頭允諾處理，事實上未積極有效制止污染行為）。

2.受害人民依照水污染公民訴訟書面告知格式填寫表格，告知地方環保機關。

3.書面告知送達地方環保機關起六十日內，受害人民認為該機關仍未依法執行（包含完全未執行、執行未能有效制止污染行為）。

4.受害人民向高等行政法院提起行政訴訟。

【海洋污染事件】

1.受害人民發現公私場所（例如發電廠、近海養殖場等）於海域或與海域相鄰接之區域內恣意排放污染物或有不正常排放情形，經通報地方環保機關後，該機關未詳加查察或未有積極執法動作（例如僅口頭允諾處理，事實上未積極有效制止污染行為）。

2.受害人民依照海洋污染公民訴訟書面告知格式填寫表格，告知地方環保機關。

3.書面告知送達地方環保機關起六十日內，受害人民認為該機關仍未依法執行（包含完全未執行、執行未能有效制止污染行為）。

4.受害人民向高等行政法院提起行政訴訟。

【廢棄物污染事件】

1.受害人民發現公私場所任意棄置廢棄物之情形，經通報地方環保機關後，該機關未詳加查察或未有積極執法動作（例如僅口頭允諾處理，事實上未積極有效制止違法行為）。

2.受害人民依照廢棄物清理公民訴訟書面告知格式填寫表格，告知地方環保機關。

3.書面告知送達地方環保機關起六十日內，受害人民認為該機關仍未依法執行（包含完全未執行、執行未能有效制止違法行為）。

4.受害人民向高等行政法院提起行政訴訟。

【土壤及地下水污染事件】

1.受害人民發現公私場所非法排放污染物污染土壤或地下水之情形，經通報地方環保機關後，該機關未詳加查察或未有積極執法動作（例如僅口頭允諾處理，事實上未積極有效制止污染行為）。

2.受害人民依照土壤及地下水污染公民訴訟書面告知格式填寫表格，告知地方環保機關。

3.書面告知送達地方環保機關起六十日內，受害人民認為該機關仍未依法執行（包含完全未執行、執行未能有效制止污染行為）。

4.受害人民向高等行政法院提起行政訴訟。

【違反環境影響評估承諾事件】

1.受害人民發現開發單位違反環境影響評估相關規定之情形，經通報地方環保機關後，該機關未詳加查察或未有積極執法動作（例如僅口頭允諾處理，事實上未積極有效制止違法行為）。

2.受害人民依照環境影響評估公民訴訟書面告知格式填寫表格，告知地方環保機關。

3.書面告知送達地方環保機關起六十日內，受害人民認為該機關仍未依法執行（包含完全未執行、執行未能有效制止違法行為）。

4.受害人民向高等行政法院提起行政訴訟。

~~都市計畫審查訴訟，是否允許提起公益訴訟、民眾訴訟？

行政訴訟法都市計畫審查程序專章之規定係沿襲自德國行政法院法第47條法規審查程序，在德國法制中，法規審查程序之有理由，僅以法規違法為已足，但並不表示該訴訟程序得由任何人或任何團體隨意提起。相反地，正為避免任何人或任何團體毫無節制地提起訴訟，造成濫訴，既癱瘓司法功能，也使行政機關為應付各種官司而疲於奔命，所以德國對得聲請法規審查者設有資格之規定，未符合資格者，即不具訴訟權能，訴訟不合法，原告敗訴。

基於相同之考量，都市計畫可能影響之利害關係人範圍甚廣，且於具體行政處分作成前，依據行政訴訟法第237條之18第1項規定，權利或法律上利益受損害或可預見之時間將受損害者，均得預先提起本訴訟，倘若再允許任何人或任何公益團體得提起訴訟，極可能造成濫訴，或淪為作為阻礙建設、開發之手段，並使行政機關疲於奔命應訴，故本法並不允許提起公益訴訟、民眾訴訟，而設有訴權之要件，原告得否提起都市計畫審查訴訟取決於原告是否具備訴訟權能。

~~訴訟類型的選擇

行政訴訟創設不同訴訟類型之目的在於，提供當事人最為適切、迅速、有效的紛爭解決管道。

(一)訴訟類型的選擇

1.行政訴訟法第105條第1項：「起訴，應以訴狀表明下列各款事項，提出於行政法院為之：一、當事人。二、起訴之聲明。三、訴訟標的及其原因事實。」

2.訴訟類型的選擇應以「訴之聲明」和「訴訟標的及其原因事實」為斷。然而於實務上，因為基礎事實和法律爭議的複雜性，難以期待當事人皆能正確選擇訴訟類型。

3.而選擇不正確的訴訟類型，將因訴訟要件不符而駁回（欠缺權利保護要件），或遭受敗訴之判決（原告之訴無理由）而未竟救濟之功能。

(二)法院的闡明義務

1.法院之闡明義務：

(1)承前述，為避免當事人因提起錯誤的訴訟類型而受不利益，因此行政訴訟法第125條第3項規定：「審判長應向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。」

(2)根據本條，法院應依職權探求原告之真意，確定其起訴之事件應屬何種訴訟類型，並就該類訴訟之訴訟要件進行審判。並於認為原告所採行的訴訟類型有誤時，協助其為正確的訴之聲明。

2.原告堅持錯誤訴訟類型之效果

前述法院之闡明義務，並不強行要求原告更正訴訟類型。因此若原告仍堅持其訴之聲明，導致選擇錯誤之訴訟類型時，法院應以該訴訟不合法予以駁回。

--各訴訟類型之關係

(一)排斥關係

就特定的行政訴訟事件而言，只能選擇某一種訴訟類型。若選擇其他訴訟類型，皆不合法。

(二)競合關係

特定的行政訴訟事件，有二種或以上的訴訟類型可供選擇。當事人可擇一起訴，皆為選擇正確的訴訟類型。（實務上少有此情形）

(三)並存關係

當事人得選擇二種或以上之訴訟類型，並同時或先後併予採行，已達訴訟之目的。

EX：如依行政訴訟法第7條，於同一程序中合併提起一般給付訴訟。

(四)補充關係

指該特定之行政訴訟事件，本應提起某一特定之訴訟類型，然於該類訴訟中卻無法達到救濟之目的，而得採用其他訴訟類型。故就後者來說，是前者無法達成救濟時所採行的補充手段。

EX：1.行政訴訴法第196條第2項，變更為確認之訴的情況。2.確認訴訟的補充性地位。

~~以下即就各主要公民訴訟制度之國家，爰為引介，以供參酌：

【美國制度】由於美國各州發生公民訴訟的情形日益增加，不論是在消費者公民訴訟、模仿者公民訴訟、在特定州因正當法律程序引起的公民訴訟以及若干郡的法律凌駕州法引起的公民訴訟等，都導致美國政府決心將公民訴訟的管轄權由州移向聯邦，而由美國總統在今年二月頒佈公民訴訟公平法，期能更加嚴謹的處理此類訴訟造成之後遺症。

一般而言，美國的公行政公益訴訟是美國司法審查制度的重要組成部分。但美國作為典型的普通法系國家，並不將該類訴訟與其他普通訴訟相區別。亦即，在美國所謂“行政公益訴訟”與其他普通訴訟一樣受相同的法律調整，適用相同的訴訟程序。

除了美國聯邦民事程序法第23條就公民訴訟有所規定外，美國《聯邦行政程序法》第702條規定：“因行政行為而致使其法定權利受到不法侵害的人，或受到有關法律規定之行政行為的不利影響或損害之人，均有權訴諸司法審查”。在美國的司法實踐中，原告的資格經歷了一個從“法定損害標準”到“雙重損害標準”，最後到現在的“事實不利影響標準”的演變。即相對人只要其利益受到所指控的行政行為的不利影響，他就具備原告資格，而不管這種利益是否有特定法律的直接規定，也不管這種利益是人身利益、經濟利益還是其他如審美的、娛樂的、環境的利益等。可見在美國，公民具有廣泛的訴的利益。

承上，在環境公民訴訟法定原告資格方面，1969年美國通過了《國家環境政策法》，隨後，美國自20世紀70年代以來的12部重要聯邦環境法律，包括1970年《潔淨空氣法》、1972年《清潔水法》、1972年《海洋傾廢法》、1972年《雜訊控制法》、1973年《瀕危物種法》、1974年《深水港法》、1974年《安全飲用水法》、1976年《資源保全與保育法》、1976年《有毒物質控制法》、1977年《露天採礦控制與復原法》、1978年《邊緣大陸架法》、1986年《超級基金修正及再授權法》等，都通過『公民訴訟』條款明文規定公民的訴訟資格，放寬傳統訴訟資格的限制。

其中首開記錄的是上述的《潔淨空氣法》。該法第304條規定任何人均可以自己的名義，就該法規定的事項，對包括美國政府、政府機關、公司和個人等在內的任何人提起訴訟。其他的環境法律在公民訴訟和司法審查方面的規定與《清潔空氣法》相似。

根據美國「環境公民訴訟」制度，原則上利害關係人乃至任何人均得對違反法定或主管機關核定的污染防治義務的包括私人企業、美國政府或其他各級政府機關在內的污染源提起民事訴訟;以環境行政機關對非屬其自由裁量範圍的行為或義務的不作為為由，對疏於行使其法定職權、執行其法定義務的環保（署）局長提起。顯然，此一“環境公民訴訟”突破了傳統的『以其權利或利益遭受損害』為起訴條件的“原告資格”理論，同時賦予社會公眾和法院參與環境行政管理的途徑，內容上兼有民事訴訟和行政訴訟兩種成分，性質上屬於公益訴訟之一種。

而就對公民人身權、財產權及環境權益的保護而言，公民及公民團體雖然不能像行政機關那樣直接對污染者採取強制措施，但依據“公民訴訟”條款，可以通過針對違反法定義務的污染者或疏於執法的環境行政機關的訴訟，借助法院的司法權監督和推動有關環境資源法律的實施，從而使公民個人或其團體得以扮演“私人檢察官”、“私人司法部長”的角色，對環境違法者提起訴訟，成為環境資源法律的特殊執法主體，從而在排除環境侵害、促進環境公益的同時，妥善維護公民的生命、健康、財產及良好生活環境等合法權益。

當然，在美國具體的司法實踐中，雖不乏許多迄今為止令人激勵的、對環境維護起一定正面作用的的判決，但也有更多令人沮喪而且曝露法制欠缺的案例，均值得我們借鏡。

【日本制度】在日本，行政公益訴訟被稱為民眾訴訟。所謂民眾訴訟是指國民請求糾正國家或者公共團體不符合法律規定的行為，並以選舉人的資格或自己在法律上的利益無關的其他資格提起的訴訟。日本民眾訴訟的原告可以是納稅人，也可以是利益受到普遍影響的選舉人或者其他公眾之一，只有在“法律上有規定時，限於法律規定者，才能夠提起”，可以准用抗告程序、當事人訴訟的程序。作為民眾訴訟的典型例子，有根據《公職選舉法》進行的選舉訴訟和《地方自治法》所規定的居民訴訟等。

日本行政法學者認為，民眾訴訟的目的並不是為了保護國民個人的利益，而是為了保護客觀上的法律秩序，使國民以選舉人的身份通過訴訟手段制約國家機關或公共性權力機構行使職權的行為，監督行政法規的正確適用。因此，它具有客觀訴訟的性質。日本實務中比較典型的民眾訴訟形式有：選舉無效訴訟、當選無效訴訟以及居民訴訟等。

至於環境公民訴訟部分，日本於1967年通過了《公害對策基本法》，1972年又通過了《自然環境保全法》，並於1993年頒佈全新的《環境基本法》；值得一提的是，日本在1970年第64屆國會上，一次就通過了《廢棄物處理和清掃法》、《海洋污染防治法》等六部環境法律，並對《公害對策基本法》、《大氣污染防治法》等八部法律進行修改。此後又陸續頒佈了《惡臭防止法》、《特殊鳥類轉讓法》、《關於公害損害健康補償法》、《公害糾紛處理法》等一系列單行環境法律，建立起了一套完整的環境法體系。

【德國制度】德國雖自十九世紀以來即有對環境問題的立法，像水以及工廠問題等，二十世紀初的1919年威瑪憲法第150條第一項甚至有關於自然美景應受政府保護的條文，但是直到1994年的聯邦憲法才將政府應保護環境規定納入，但仍非對環境權保護的完整呈現，在司法實務上必須以福利國家的條文或是財產權的保障條文來保護人民的環境權。綜合而言，德國的司法體系對環境法制的完整建立，還是經過每任政府不同的施政思想的辯證與調整，才逐漸有了今日的規模與樣態。

德國法制對個人環境權的保護未能盡如人意，必須是個人生存的最低限度的生態受到嚴重侵害時，個人才能依法尋求保障，而其保障方法通常是以行政程序、進入行政訴訟為之。大抵言之，設置公益代表人制度並由其參加訴訟，是德國行政公益訴的一大特色。德國十分注意在行政訴訟中對公共利益的保護。因為德國學者認為，對於公共利益和私人利益不能用同一標準進行衡量。因此，為了保障公共利益，德國1960年頒佈的《德國法院法》專門確立了公益代表人制度，即由聯邦最高檢察官作為聯邦公益的代表人，州高等檢察官和地方檢察官分別作為州和地方的公益代表人並由他們以參加人的身份參與聯邦最高行政法院、州高等行政法院以及地方行政法院的行政訴訟，並享有上訴權和變更權。作為公益代表人的檢察官在性質上屬於司法行政官，而且只受政府命令的約束。

【法國制度】法國的行政訴訟可分為完全管轄之訴、越權之訴、解釋之訴和處罰之訴，其中越權之訴是法國最重要也是最具特色的訴訟制度，性質上屬於客觀訴訟.它是指當事人的利益由於行政機關的決定而受到侵害，請求行政法院審查該項決定的合法性並予以撤銷的救濟手段。該訴訟的基礎是為了糾正違法的行政行為，保障良好的社會秩序，公民提起越權之訴的條件是，必須與所起訴的行政決定有某種利益關係。

這種利益包括物質和精神兩種，只要申訴人認為自己的利益受到行政行為的侵害就可提起，並不要求與申訴個人利益有直接利害關係。如果利益是集體的，或是公共利益時，其中的某一人可以提起，代表該利益的團體、組織也可提起。在實踐中各種團體的作用尤其廣泛和活躍，當他們的集體利益受到行政決定的直接影響時，一般以自己的名義提起越權之訴。另外，在法國越權之訴可以免去律師代理，事先無需繳納訴訟費用。

【英國制度】英國在環境議題的法律保障方面，也存在傳統民事訴訟制度不足因應、司法體系對環境相關問題並不了解、司法人員對環境法訓練不夠等問題。其環境正義也是公眾詬病的主要對象之一。直到今日，英國也並非如同美國允許每個公民均有權對影響其健康等環境事件提起訴訟，由法院加以審查，況且其訴訟費用之設計也有很大的問題，因此公眾想以司法途逕維護環境的機制，仍有待努力。

一般而言，行政公益訴訟在英國被稱為“以公法名義保護私權之訴”，指檢察總長在別人要求禁止令或宣告令或同時請求這兩種救濟時，為阻止某種違法而提起的訴訟。按照英國法律規定，檢察總長代表國王，有權阻止一切違法行為，包括侵害公共利益的違法行政行為。而且也可以依職權，為公共利益而主動請求對行政行為進行司法審查。但在實踐中，檢察總長卻是只應請求人的請求而行動。而且，檢察總長一旦賦予請求人必要的起訴資格後，對公共利益就不再表現進一步的關注，實際上也就是退出了訴訟，而讓案件像其他普通私人訴訟一樣進行下去。在此過程中，檢察總長只是把他的名字出借給請求人而已。

但英國這一訴訟制度的不足是：檢察總長是否出借它的名字完全由他自己自由判斷。英國上議院的判例指出，如果檢察總長拒絕同意請求人，法院便不能對他行使自由裁量權提出質疑，也不能容許私人單純以公眾的一員的身份，既以自己的名義起訴。而檢察總長判斷時到底遵循什麼規則卻不得而知。

<比較結語>

透過以上對各法治國家行政公益訴制度的考察可知，儘管各國公益訴訟的表現形式和稱謂不盡一致，但卻有許多共同特徵：

第一，各國對於公民、法人或其他組織基於維護公益的需要提起行政訴訟雖然作了種種限制性的規定，且寬泛不一，但是擴大參與行政過程的利害關係人的範圍，其權益直接或間接受到行政行為影響的直接或間接相對人，甚至任何人，均可依法享有提起行政訴訟的權利，成為現代行政法發展的最重要的趨勢之一。

第二，利害關係的不特定性。公民訴訟中，違法行政行為侵犯的客體是公共利益，對於普通公民訴訟往往只有不利影響，而無直接利益上的損失。允許在該相對人不願、不敢或不便提起訴訟之時，普遍民眾為了公共利益之維持而向法院提起公民訴訟。

第三，可訴條件的雙重性。公民訴訟中的“違法行政行為”，在國外並不僅僅指標對行政主體的具體行政行為，若是行政主體的抽象行政行為侵犯了公共利益，普通公民訴訟亦可對此抽象行政行為起訴。第四，受案標準的嚴格性。公民訴訟必須依法律有特別的規定為前提，適度限制公民訴訟的受案範圍，以防止原告濫用訴權，影響行政行為的效率。

~~檢察官職權：檢察官（Prosecutor）是行政院的法務部所屬檢察機關內的公務員,代表國家依法追訴犯罪。

實施偵查：指從事搜索證據，調查犯人之積極行為。而偵查之開始，有時是由檢察官主動出擊，如：因報導、耳聞或目擊，有時則是被動接收，如：透過被害人提出告訴或一般人提出告發、檢舉，又或者犯人自己自首。而檢察官為便於偵查，可依檢警聯繫辦法，協調指揮警察人員進行調察犯罪，並由檢察官依偵查結果，決定對本案起訴或不起訴之處分。

提起公訴：檢察官依偵查所得證據，足認被告有犯罪嫌疑，應即提起公訴，請求法院對之論罪科刑。

實行公訴：提起公訴後，以代表國家為原告之身份，與被告在法院實行訴訟之行為。如：於審判期日到庭陳述起訴要旨及就事實及法律進行辯論。

協助自訴：犯罪被害人自行提出訴訟於法院為自訴，但人民可能會因不懂法律或不諳程序，這時候檢察官得於審判期日到場，對認為與國家、社會法益有重大關係的案件，陳述意見。

擔當自訴：自訴人因本身之事由對於自訴案件無法進行訴訟時，法院得通知檢察官擔當自訴。

指揮執行刑事裁判：貫徹國家刑罰權之行使，使檢察官指揮刑事裁判執行之責任。

~~檢察官作爲社會秩序的公益代表人：執行其他法令所規定的職務，參與民事及非訟事件之監督。

【民事請求履行權】民法第 412 條：贈與附有負擔者，如贈與人已為給付而受贈人不履行其負擔時，贈與人得請求受贈人履行其負擔，或撤銷贈與。

負擔以公益為目的者，於贈與人死亡後，主管機關或檢察官得請求受贈人履行其負擔。

【解剖尸體處分權】醫師法第 16 條：醫師檢驗屍體或死產兒，如為非病死或可疑為非病死者，應報請檢察機關依法相驗。

【非訟事件聲請及抗告權】非訟事件法第 21 條：非訟事件程序費用，除法律另有規定外，由聲請人負擔。檢察官為聲請人時，由國庫支付。

第 41 條：因裁定而權利受侵害者，得為抗告。駁回聲請之裁定，聲請人得為抗告。因裁定而公益受侵害者，檢察官得為抗告。

第 60 條：主管機關、檢察官或利害關係人依民法第三十六條或第五十八條規定，聲請法院宣告解散法人時，應附具應為解散之法定事由文件；由利害關係人聲請者，並應釋明其利害關係。

第 63 條：法院依民法第三十六條或第五十八條宣告法人解散、第三十八條選任清算人、第六十條第三項指定遺囑執行人、第六十二條為必要之處分及第六十三條變更財團之組織前，得通知檢察官陳述意見。

第183條：公司法第二百零八條之一所定選任臨時管理人事件，由利害關係人或檢察官向法院聲請。前項聲請，應以書面表明董事會不為或不能行使職權，致公司有受損害之虞之事由，並釋明之。第一項事件，法院為裁定前，得徵詢主管機關、檢察官或其他利害關係人之意見。

【聲請檢查信托事務權】

第 46 條：遺囑指定之受託人拒絕或不能接受信託時，利害關係人或檢察官得聲請法院選任受託人。但遺囑另有訂定者，不在此限。

第 60 條：信託除營業信託及公益信託外，由法院監督。法院得因利害關係人或檢察官之聲請為信託事務之檢查，並選任檢查人及命為其他必要之處分。

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--團體訴訟與公益訴訟未來法制發展 <來源：方華香立法院 https://www.ly.gov.tw/Home/Index.aspx>

一、是否採行團體訴訟、公益訴訟，乃政策取向問題；如欲採取，應先充實個別實體法（行政、民事）中有關團體訴訟、公益訴訟之規定。

團體訴訟作為一種訴訟形態之特例，其存在與否並非出自於憲法的當然要求或法制上的必需品。與其說是嚴格意義下之法律問題，毋寧說是具有濃厚的政治或政策取向）。我國行訴法第9條規定：「人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對於行政機關之違法行為，得提起行政訴訟。但以法律有特別規定者為限。」

本條規範意涵有二：1.行政訴訟仍以主觀訴訟（被害者訴訟）為原則，原告須有權利受害為前提；2.立法者可例外明文肯認客觀訴訟（公益訴訟）之存在。然而，單就本條規定並不能使客觀訴訟具備合法性，本條毋寧只是籠統地宣示著立法者權限，有權在例外情形下，承認客觀訴訟之合法性。民眾訴訟之原告，雖未因行政機關違法行政行為致權利或利益受侵害，亦得基於法律規定提起訴訟，可見民眾訴訟乃基於立法政策特別認許之訴訟形態。

立法者如依本條但書規定，於個別法律中對客觀訴訟作有容許規定時，其同時亦有權對客觀訴訟做出實體要件甚至訴訟程序之特殊規定，相較於行訴法所具有程序通則之性質，此之特殊規定應優先適用。參酌德國行政法院法未有團體訴訟制度，僅於聯邦或各邦的環境保護法、古蹟維護法、都市計畫法等行政實體法中規定，經主管機關認可的團體，得為環保、古蹟、景觀維護等公益，以自己名義，提起行政訴訟（註82）。民事訴訟部分，德國民事訴訟法上團體訴訟制度，其特質亦是各種經濟法及消費者保護法所規定的特別訴訟制度，而非民事訴訟法本身所規範者（註83）。準此，立法者是否於行訴法或民訴法中建立客觀訴訟制度，本有相當大之立法形成自由；至於，於個別實體法規範中，對於原告之客觀訴權加以如何之限制（嚴格或寬鬆），更是事涉立法政策決定，當無違憲或立法怠惰之疑慮。

因之，我國民訴法或行訴法雖有若干關於團體訴訟或公益訴訟規定，然而，公益團體或人民，並不因此訴訟法規定而取得實體訴權，仍必須搭配個別實體法規範。立法技術或順序上，當優先充實個別實體法（行政、民事）中有關團體訴訟、公益訴訟之規定，以利在個別具體事件中發揮團體訴訟之功能。

二、採行團體訴訟之個別法律內容應明文規範團體訴訟所欲解決或處理之個案類型、團體之資格要件、是否賦予事前之行政參與權、程序參與權與團體訴訟權兩者之消長關係。

團體訴訟本屬例外，而所謂「公益」目的亦相當抽象，難以明白確認，同時如有不同的團體，亦可能產生不同團體代表不同公益面向的對抗問題。因此，立法政策上必先確認採行團體訴訟制度所欲規制的目標對象或個案類型為何（團體訴訟欲解決何種問題）。例如德國聯邦自然保護法即透過列舉方式，將得據團體訴訟制度加以爭執之標的，限於經過正式而高度專業性的特定行政程序所作成特定的行政處分。所謂特定行政處分，基本上指的是規制範圍廣大而影響深遠的計畫確定裁決，為了自然環境的永續經營，容有於行政程序及訴訟引進專業團體之實益。在此前提下，立法者得以繼續規劃團體訴訟制度之其他內涵。

德國法制承接上述「專業性」的考量，將程序參與及團體訴訟資格限縮於少數具專業能力的公益團體，而有別於一般民眾訴訟。甚至可謂德制團體訴訟，係為了該少數團體所設計之機制。一般說來，團體成為原告之資格過寬，可能導致濫訴或面臨代表性不足之挑戰，過嚴，則無法達成團體訴訟或公益訴訟之立法目的，均有未妥。

賦予團體程序參與權，及其與團體訴訟權二者之關係更是德制團體訴訟制度規範之重心。此種制度規範的前提是，公益團體之程序參與權規範應具體而明確，如法規範中僅稱「主管機關應邀集公益團體……」或「公益團體得參加於……」，並不足以建構事前程序參與和事後團體訴訟之關係。至於二者間的互動或消長如何，立法者可視該行政程序種類、程序參與權性質、程序權的行使情形及程序權有無受到侵害等不同情形，分別具體安排其功能或法律效力之銜接方式，以落實預防重於治療的理念。

三、公益團體參與機制，並不以團體訴訟為限，可考慮包含前置行政程序之參與

廣義的團體參與機制，除團體訴訟外，亦包含團體參與「行政程序」。聯邦自然保護法將自然保護團體之程序參與、資格認可及團體訴訟之相關事項，於第7章中作出完整的規範，章名即為「團體之參與（Mitwirkungvon Vereinen）」；顧名思義，立法者實有意肯認團體訴訟為廣義團體參與之一環。其中，第60條即規定受各邦邦法認可之團體，所擁有之程序參與權。行政機關雖為最重要的公益主體，而其他非行政機關之公益主體，參與前面的計畫許可程序，可使計畫許可具有集中事權之效，亦具有協助許可機關獲取相關專業資訊之功能；蓋於計畫許可決定作成前所進行的許可程序，目的即在於調查相關的事實及證據，並全面評估計畫對於私人權利及公益之影響。而就許可機關所欠缺之專業資訊部分，經由公益主體之參與，開啟對話管道，有助於許可機關為利益衡量時充分掌握計畫對於公益的影響性，而作出合法且適當的許可決定。

在團體參與行政程序與團體訴訟二者間之主從關係，立法者設定以「預防勝於治療」為方針，團體訴訟主要意義之一，在於確保團體程序參與得以落實。準此，團體參與前置行政程序，不僅係團體之權利，同時就團體訴訟權能的確保而言，程序參與也具義務性質。依德國環保法規規定，必須曾經參與前置行政程序，其後該公益團體始有提起團體訴訟之適格。之所以開放團體參與相關行政計畫程序，其意不在於特定或不特定人權益之保護，毋寧只是藉助團體的「專業知識」，減少程序進行所需付出的資訊搜尋成本，且並非所有規制自然景觀的行政程序，團體皆得參與之，僅於與自然景觀相關的重大行政「計畫程序」中，始有開放予團體行使參與權的必要。如公益團體已參與前置行政程序，其專業性及代表性，在前置行政程序中已可相當程度獲得確保，亦有助於後續法院訴訟程序，順利有效解決紛爭。

如公益團體已參與前置行政程序，其專業性及代表性，在前置行政程序中已可相當程度獲得確保，亦有助於後續法院訴訟程序，順利有效解決紛爭。

四、團體訴訟得不以「主管機關許可」為起訴之前提要件

依民訴法第44條之3第1項規定：「以公益為目的之社團法人或財團法人，『經其目的事業主管機關許可』，於章程所定目的範圍內，得對侵害多數人利益之行為人，提起不作為之訴。」將公益團體提起利他型團體訴訟的合法性，取決於行政機關於個案中是否許可一事，似有待商榷。蓋主管機關之許可係為避免團體訴訟之浮濫，但不應成為提起團體訴訟之障礙。由於受訴法院對起訴之團體法人是否具當事人適格（訴訟遂行權）具有審查權限，因此，在團體法人已向主管機關申請許可，但未取得許可時，仍宜承認受訴法院於審查當事人適格時，得一併判斷主管機關之不許可或遲未許可是否適法、正當，以決定公益團體法人是否具備原告適格。反之，公益團體法人縱然已經行政機關許可起訴，但受訴法院仍得以該團體違反章程所定目的，或訴權濫用，而駁回起訴。此外，在法律上具有利害關係人均得為訴訟參加，無須得行政機關之許可，該團體可透過訴訟參加方式參與訴訟（註86）。從上述說明看來，在現行規定下，要求公益團體提起團體訴訟前，要經主管機關許可，並不一定能減輕法院審理之負擔。

上述主管機關之許可，係屬個案許可，並非通案許可。如行政機關不為許可，或怠為許可與否之決定，公益團體雖得依行訴法第5條規定，循訴願、行政訴訟程序，請求行政機關為許可之行政處分（惟此種許可與否，行政機關本有裁量權，除非有濫用裁量或裁量權縮減至零之情形，否則，甚難認其為違法），但恐緩不濟急，而無法及時起訴，制止不法行為。相對我國法所採之個案審查制，德國法係採取登記制，只要符合法定條件之團體法人均可事先向聯邦行政局（Bundesverwaltungsamt）申請登記為得提起不作為訴訟之團體法人，於登記有效期限內，得隨時提起不作為訴訟。聯邦行政局如不為登記，團體法人得提起行政訴訟請求登記。此制之立法目的係為追求法律明確性，並使受訴法院無庸於個案中就某一團體是否得提起不作為訴訟予以審查，以減輕受訴法院之負擔，並爭取時效。於某一已登記之團體提起訴訟後，他造當事人仍得爭執該團體是否具備登記之要件，於此情形，受訴法院應先停止訴訟，並命聯邦行政局重新審查之。但如已登記之團體非為消費者利益而起訴，法院亦得以權利濫用而駁回起訴。

將公益團體提起利他型團體訴訟的合法性，取決於行政機關於個案中是否許可之控制機制，除了產生公益團體起訴遏止業者不法行為之時效上可能產生遲滯外，原告團體只能取得一個不甚完整的訴權，團體訴訟之合法性繫諸於行政機關的主觀認定。此種訴訟合法性處於不確定之狀態，反生爭端，不見得能減少訟累，也未盡妥適。我國之行訴法、環保法規與德國聯邦自然保護法皆未採取「主管機關許可」之立法模式，反而較為可採。

不過，之所以區分民事訴訟與行政訴訟之團體起訴資格，團體成為行政訴訟之原告適格不須經「主管機關許可」，或許尚有另一理由，即行政訴訟，非若民事訴訟為人民與人民間之紛爭，而是行政機關與人民間之紛爭。原告團體適格與否，如由特定行政機關（與具體紛爭相關連）認定某團體（將為原告）是否適格，恐引起不公平之批評。乃承認與具體紛爭無關而僅須符合一般要件之原告適格，且行政機關之認定是否妥當，亦可能發生新的紛爭，而造成另一行政訴訟之提起。故行政訴訟之原告團體是否適格，不應由行政機關認定。綜上，與其要求行政機關介入許可裁量，不如於個別實體法規中，直接清楚明定團體提起團體訴訟之「資格限制」作為原告適格之要件，由立法者角度預先就紛爭類型，審慎制定認定原告是否適格之客觀標準，以在公害事件發生時，加速制止不法業者違法行為之時效，並明確其起訴之合法性（公益代表性）。縱使，要求行政權介入監督公益團體之代表性、公益性，亦宜採取如同德國法制之事前通案登記制，再由法院個案審查該公益團體提起團體訴訟之適法性為宜（有時，公益與私益難以區分，甚至只是階段性的區別，而非絕對，因而法院在判斷原告適格時，應不拘泥於形式上認定，而應就實質內涵加以整體處理。

五、團體訴訟，原則上不以無其他訴權人存在為限，但個別實體法領域，仍可委由立法政策自行界定是否居於補充地位

德國柏林之自然環境保護法規定，必須依該國行政法院法第42條之規定，無其他訴權人存在之情形，經認可之團體始得提起訴訟（即「補充性團體訴訟」）。相較於布雷門自然環境保護法、漢堡自然環境保護法以及黑森自然環境保護法（HessNat Sch G）之規定，柏林之團體訴訟係屬於個人訴訟（被害者訴訟、主觀訴訟）之補充規定。所謂無其他訴權人存在之情形，係指在行政機關為最終裁決之時點或起訴期間內，無其他人為維護自然環境利益提起訴訟之可能性而言，至於是否真正提起訴訟則非所問。

此項補充條款，顯然與利他型團體訴訟之目的，在於糾正行政機關違法行為之精神不符。柏林立法者之目的原在於限縮團體訴訟之範圍，但此做法有待商榷。此種團體訴訟之目的既在於公益之維護，不應因有其他訴權人之存在而被排除，而且此規定對法院而言，亦將複雜化，蓋其於團體起訴時，必須審查是否尚有其他有訴權之人存在。雖然如此，此項補充條款仍被認為合憲，依聯邦行政法院之見解，此項補充條款並未違反聯邦基本法之規定。

此種補充性團體訴訟之設計，雖在德國被認為合憲，但除柏林邦外，德國聯邦自然保護法及多數邦法中，對於團體訴訟並不採用此種立法模式。因此，我國立法者對於團體訴訟，並不一定需要採取此種「補充性」原則。但個別實體法領域，仍可視個別行政事件之特性，委由立法政策自行界定是否居於補充地位。

六、立法政策上可強化公益訴訟、團體訴訟之特色與功能

(一) 公益團體得提起之訴訟不以不作為訴訟為限，亦包含損害賠償訴訟；而損害賠償金額之請求與分配亦須超脫個人損害，以公益損害為考量

嚴格言之，我國相當於德國團體訴訟制度者，僅消保法第53條及民訴法第44條之3之團體不作為訴訟，已如前述。不作為訴訟係以違法行為之制止為目的，但對於損害賠償，尤其是具擴散性、隱微性之損害，能否由團體以自己名義主動提起損害賠償訴訟？如得提起損害賠償訴訟，法院應如何定賠償數額？是否或如何分配與集團中之個人？損害賠償判決之效力是否及於個別之當事人？個別當事人如認為團體所請求之賠償不足，得否再另行請求損害賠償？由於目前法制，例如消保法第50條第1項、投保法第28條第1項等規定必須「受讓消費者損害賠償請求權」、「由證券投資人或期貨交易人授與仲裁或訴訟實施權」，通說認為均屬訴訟擔當性質，偏向個別權利集合於同一程序中主張，團體只是擔當人，代替集團成員起訴，並非為公共利益起訴。民訴法第44條之1第2項雖有法院得不分別認定個別損害額，得就全體損害總額為裁判之規定，但僅適用於有「選定當事人」之情形，上述消保法第50條第1項、投保法第28條第1項規定，並非選定當事人制度，無法適用民訴法第44條之1第2項規定。前開團體訴訟請求損害賠償之諸問題在法制上仍未完全解決。

德國團體訴訟之特點在於訴訟標的限於不作為訴訟，惟漸漸有些學者倡議應及於損害賠償請求權；美國集團訴訟法制，則包含不作為請求權、損害賠償請求權。與我國民事訴訟法中選定當事人制度相近的英國法代表訴訟，因代表訴訟必須為集團中構成員之「共同利益」而提起，英國早期判決曾認為，代表訴訟不適用於損害賠償之訴，蓋受損害者均有其各自不同之損害，因此不能認有共同利益，但較新判決則認為，雖然是個別之請求權，且權利人得自行起訴，但只要構成請求權成立之事實有共同者，亦可認為有共同利益。於代表訴訟，向來較少向被告請求給付損害賠償總數額，基於費用負擔之考量，英國實務上就損害賠償請求多分為兩階段進行，在代表訴訟僅就損害賠償請求權予以確認，至於權利人個別之損害，則基於代表訴訟之判決，由被代表之利害關係人在後訴訟再一一證明個別所受之損害而請求賠償。但此亦被批評為係代表訴訟制度之缺點及落後處。英國判例遂承認在例外情形，亦即，被告應付之賠償數額全部可以很容易地被計算出，且賠償數額亦可很明確地在利害關係人間予以分配（例如：在船舶碰撞事件，為貨物所有人所提起之代表訴訟，損害賠償總額係依照貨物所有人所給付之運費予以分配），或利害關係人間就損害賠償數額應如何給付達成協議（例如：作為聘僱專業管理人並支付將來類似訴訟所需費用之用）時，則無須進行兩階段程序，法院亦得於代表訴訟即命被告給付一個損害賠償總數額。代表訴訟之判決效力及於未成為訴訟當事人之被代表人（實體權利人）。

在法國、西班牙以及希臘之團體訴訟，亦承認得請求損害賠償。就法國言，損害賠償請求向來為團體訴訟之主要目的，不作為請求反而居於較不重要地位，不過，在「損害」之認定上，並非以各個消費者所受實際損害去計算出實質損失多少，而是以一個整體公益之抽象損害為對象，過去在法國實務上法院所命給付之賠償金額通常亦不高，多僅為象徵性1元法郎，晚近則有命給付較高賠償數額之案例，而趨近於具有恫嚇、懲罰之意味；在希臘團體訴訟之損害賠償請求，關於「損害」之認定，亦不涉及消費者個別實質上所受之損害，而是消費者集團利益之抽象損害，就此，除在法律上明文規定須考量，違法行為對於法秩序破壞之嚴重程度，被告企業規模之大小，尤其是其年度收入等之外，亦規定法官在具體個案中得併斟酌其他因素以酌定損害賠償金額。更具特色者，係希臘團體訴訟被予以非訟化，而屬非訟事件，此乃特別著眼於團體訴訟之公益性，於適用職權探知主義下，法院得依職權探知事實、調查證據。此類得提起損害賠償之團體訴訟，其立法目的係基於下列考量：亦即，在擴散性或小額損害之權利人常因慮及訴訟所能獲得之實體利益微小，但進行訴訟所須負擔之風險或成本過高，而放棄主張權利，甚至欠缺參與加入集團遂行訴訟之動機。且即使在勝訴之情形，如何分配小額金額給各個權利人，亦常遭遇到分配過程須支出過高且不合比例之費用，因此，在法國及希臘之團體損害賠償訴訟即不計算個人之實際損害，亦不就勝訴所得金額分配與個人。團體損害賠償訴訟之制度目的應置於權利侵害之有效制裁，具有行為控制及預防作用，因此，由團體所請求之損害賠償總額宜為企業因侵害行為所獲得之利益，但賠償金未必須分配給個別消費者，亦得給付給消費者團體作為從事消費者保護活動之用，此可說是間接地保護小額權利人。

從上述諸外國立法例可知，不作為請求並非團體訴訟之當然特徵，在一定條件下，亦宜承認團體訴訟得請求損害賠償，但基於團體訴訟係為維護公益或集團利益之特質，關於損害賠償之數額，非僅以個人之損害為考量依據，而必須從公益或集團利益之角度予以思考。蓋相對於選定當事人制度仍以個人權利之救濟為出發點，但為保障當事人程序利益，儘可能使程序之進行經濟、效率化，將個別之權利合併於同一程序上予以主張；承認團體訴訟之主要目的則不在於個人權利之救濟，毋寧是著眼於多數人之共同利益，亦即，集團性利益（例如：消費者集團之利益）或公益（例如：環境、公平競爭秩序）之保護。此或因受影響或被害之個人所受損害常屬輕微，以致於欠缺遭受侵害之意識；或因損害輕微，在經濟、時間上不值得由個人提起訴訟；或因個人能力不足，在訴訟上無法與對造之企業相抗衡，惟亦不適當放任侵害行為人繼續破壞社會生活之法秩序，並可能使損害擴散，遂有必要承認由具有法定要件之特定團體提起訴訟，以維護公益或集團性利益。集團利益之歸屬主體既非公益團體本身，亦非集團中之個人，而是同類利益之歸屬者全體，為一集合體，例如：在消費者保護事件，乃受違法行為影響所及之全國消費者，且包括以維護消費者利益為目的之公益團體法人在內；在公害事件，乃因空氣、水或土壤污染而受害之民眾，尤其空氣、水之污染具有擴散性，影響所及不僅限於當地居民，尚可能包括全國人民，以及以保護環境為目的之公益團體法人。此外，縱然承認團體損害賠償訴訟，並不完全排除受有損害之個人仍得就自己之權利予以主張，蓋二者所保護利益並不相同，訴訟標的難謂完全相同。

由於我國法上尚未明文承認公益團體為維護集團性利益或公益得直接起訴請求損害賠償之團體訴訟（無須經權利人予以選定或授權），而民事訴訟法僅在選定當事人制度下，承認得由法院基於選定人全體之協議，為總額裁判（民訴法第44條之1第2項）。因之，有學者建議，應緩和由多數有共同利益社員選定之要件，考慮是否增訂得逕由公益團體為維護公益或集團利益而直接提起損害賠償訴訟，並請求一個損害賠償總數額。鑑於設消保團體訴訟制度之目的，在於各消費者所受損害多屬輕微而擴散，自行起訴不合經濟效益，以致幾乎不自行起訴，為達成救濟權利被害、制裁違法目的，設團體訴訟制度以緩和證明之困難及減免勞費負擔。因此，立法政策上應考量承認消保團體本身享有「集團性利益（為受害消費者全體而享有之權利）」，其所行使者為集團性損害賠償請求權（只要依統計方法證明已發生消費者全體損害，及其與商品缺陷間有因果關係，即為已足），而非僅為個別請求權之合併主張，以減免其於證明個別權利（要件事實）時所可能蒙受之程序上不利益，單純化團體訴訟之審理程序。

另，公益團體既係以填補集團性利益或公共利益之損害起訴而獲得賠償金額（可能為企業因侵害行為所獲得之利益），其目的在對於權利侵害的有效制裁，具有行為控制及預防作用，立法政策上亦未必要分配予個別受害人（參照前述法國及希臘立法例之說明），當可考慮立法明定將該賠償金額之全部或一部供作公益用途（例如：設立或納入特殊目的基金、設立專戶，專款專用等相關立法例），以實現公共利益。

(二) 可視案件情形放寬原告當事人適格

相對保護私人權益的私益訴訟而言，公益訴訟是指一定組織和個人可以根據法律法規的授權，對違反法律、侵犯國家利益和社會公共利益行為，向法院提起訴訟，由法院追究違法者法律責任的訴訟制度。作為對民眾權利的一種司法救濟途徑，公益訴訟制度強調對社會弱勢群體利益的保護，制止來自社會強勢群體的歧視、壓迫以及政府、行政機關的違法行為。在環境法領域，放寬環境公益訴訟原告資格的限制，主張賦予特定國家機關、相關社會團體以及個人提起環境公益訴訟的權利，已成為世界各國環境立法趨勢。團體訴訟強調公眾參與，對於防治環境污染與破壞具有重要意義，對於提高環保機關的行政效率也具有積極作用。

在美國，也嘗試將環境公益訴訟原告資格加以擴張。傳統上，原告資格的獲得主要以其受到事實上直接損害或者有受損害的切實危險為前提。這種事實上損害曾被狹窄地界定在經濟損害範疇。另外，侵害行為與損害間之因果聯繫，以及損害可救濟性都是取得原告資格的必要條件。訴訟應以真正有利害關係之當事人名義始得提起。雖然傳統社會中，利益與利益主體之間往往存在著明確的一一對應的關係，賦予直接利害關係原則在實踐中的可操作性。但是隨著社會的發展，利益與利益主體之間存在一一對應關係的格局逐漸被打破。在很多領域，利益分布呈現擴散性、模糊性的特徵，利益對應關係也因此變得不明晰，甚至根本不存在法律預先明確、或者公認的利益代表。因此，舊有的將一個訴訟案件僅放在兩個當事人之間（利害關係人）進行考慮的框架就顯得捉襟見肘。

擴大原告資格的方式可能有二種：一是法釋義學：在司法實務上對「權利受害」做擴張之解釋；其二是立法論：在法律上明定不以權利受害之當事人為限，始得提起訴訟。在司法實務解釋突破現行法律的部分，美國關於訴訟資格（standing）標準，最初法院拘泥於「法律權利」（legalright）原則，除非原告能夠積極證明其受法律保障的權利已經或正遭受損害，否則欠缺訴訟資格。其後，面對日益增加的公益爭執，法院將「法律權利」軟化為「事實上損害」（injury in fact），不再以法律權利受害為條件。而「事實上損害」也從狹隘的限定於經濟損害範疇，擴張及於「利益」。在哈德森風景保護協會訴聯邦能源委員會（Scenic Hudson PreservationConference v.Federal Power Commission）案中，法官就對「事實上的損害」做擴張解釋，認為起訴者只要能夠證明其在美學利益、環保利益以及娛樂利益上的特殊利益受到侵害，就可以成為適格當事人。另外，在塞拉俱樂部訴莫頓（Sierra Club V.Morton）一案中，最高法院明確表示，環境保護團體只需就本組織或者本組織成員的特定利益受到侵害這一事實作出有力陳述（assertion），就足以使該組織獲得原告資格。因此，在後來的司法實踐中經常出現的情況是，某一環境保護組織的成員向法院提交一份「宣誓書」（affidavit），證明其某一特定利益受到侵害，則該環境保護團體就可作為其組織成員的代表，獲得原告資格。

1970年清潔空氣法（Clean Air ActAmendments of 1970，簡稱CAA）是第一個規定公民訴訟制度的聯邦法律。該法第304條明確規定：任何人有權以自己名義對任何他人（包括合眾國以及任何其他憲法第11修正案認可具有被告資格的政府機構）提起民事訴訟，只要其在指控中表明後者已經違反（假如有證據證明這種被指控的違法行為已經重複出現）或將要違反(A)本法規定的排放標準或限制，或(B)本法執行機構或某一州政府依據本法發布的命令。但原告必須提前60天通知美國環保署（EPA）、州政府以及其將要控告的對象。隨《清潔空氣法》之後，幾乎所有聯邦環境法都包括公民訴訟條款。儘管其後法律中的公民訴訟條款與《清潔空氣法》規定不盡相同，但它們的相似處顯示了是以《清潔空氣法》第304條規定為原型，並遵循同樣原則。環境公民訴訟已發展成美國聯邦環境法律一項基本法律制度，該制度精髓在於公民為保護環境與促進環境法律的良好實施，可對與自身實質利益無關聯的環境違法行為或與環境權益相關爭端尋求法律救濟。公民訴訟制度一個重要特徵是，原告資格認定上，幾乎所有公民訴訟條款都使用「任何人有權提起訴訟」一詞，表明在公民訴訟制度中，因為超越法定權益範疇的新型利益（包括私益與公益）層出不窮，囿於成文法之侷限性，法律不再也無法預先設定關於利益代表的判斷標準，而留待司法就個案予以利益衡量。

擴大原告資格可能及於公民個人、社會團體、行政機關部門、檢察機關及其他相關組織等環境訴訟主體。在一些大陸法系國家，檢察機關有權提起環境公益訴訟。如法國，早在1806年法律就賦予檢察機關在公法秩序受到損害時，有權為維護公法秩序而提起訴訟。檢察機關是國家利益或公共利益的代表，凡涉及國家利益、社會公共利益、公民重大利益的活動，檢察官都有權提起訴訟和參與訴訟。法國《新民事訴訟法典》除對以保護公益為目的之協會訴訟和個人訴訟有明確規定外，還規定凡是在公共秩序受危害情況下，檢察機關可以代表社會名義，以「主當事人」或「從當事人」身分參加公益訴訟。德國也確立了行政訴訟的公共利益代表人制度，檢察官作為公共利益代表人，可代表聯邦或地方獨立提起或參加行政訴訟。

當然，賦予檢察機關提起環境公益訴訟的權利並不意味所有環境糾紛都應當由檢察機關代表國家、社會、大眾來起訴。在涉及有直接利害關係人的環境利益時，完全可以由這些直接利害關係人自己行使起訴權，在涉及不特定多數間接利害關係人的環境訴訟中，則可以由間接利害關係人提起訴訟，在沒有直接或間接利害關係人時的純公益性環境損害情形下，檢察機關則有權起訴。也就是說當涉及具體的利害關係人時，應把訴權留給具體的利害關係人，國家沒有必要干預。檢察機關本身的性質和職責表明其實質上具有國家整體利益的維護者或公共利益代表人的身分，這種身分決定其應充當公共利益的代表，具有對無人控告的涉及國家利益、社會公益的環境違法行為提起公益訴訟的權力，從而保障國家利益、社會公益不受侵害。

除檢察機關外，最常賦予的是公民團體提起公益訴訟之可能性。蓋代表訴訟雖然也涉及眾多的當事人，但實際上訴訟主體資格的要求並沒有放寬，法律要求眾多當事人必須是與被訴事件有直接利害關係的人。由於環境侵害的性質特殊，個別受害者缺乏對抗企業或行政機關的能力，而且環境爭議和生活品質問題多屬團體糾紛，因此可以依賴公民團體的介入，由團體代替受損害的個別人或多數人提起訴訟，以實現公益和私益的社會保護。現代社會注重個人權利，但個人權利的實現往往通過其所在的社會團體來實現。在環境訴訟中，國家、社會團體的公益和公民私益是統一的。法律可以明確授予環境保護團體以訴權，賦予其直接提起侵權之訴和不作為之訴訟的權利。團體訴訟制度實際上是對代表人訴訟制度的一個有益的和必要的補充。

美國的公民訴訟與我國的環境公民訴訟制度設計的主要差異是在當事人適格（原、被告）與起訴事由兩部分。美國公民訴訟原告可為任何人，被告為違反污染防治義務的污染源、疏於執行之行政機關；我國環境公民訴訟，原告只限於受害人與公益團體，被告只限於疏於執行之行政機關（空污法第81條第1項規定參照），原被告資格遠比美國限縮得多。其理由之一可能是基於防止濫訴，故限定於被害人或公益團體方能提公民訴訟；理由之二應是本於我國公私法二元分立之私法體系，私人對私人之訴訟類型必須循民事訴訟途徑主張權利。起訴事由部分，美國主管機關疏於執行且無裁量空間，即可起訴；我國則除主管機關怠於執行外，尚須公私場所有違法事實，才可對行政機關起訴。相較而言，我國環境公民訴訟制度能發揮之功能遠較美國弱化許多。未來或可考量仿外國立法例，在個別行政法領域中，立法放寬公民訴訟原告之適格，納入一般公民、行政機關或檢察機關，以更強化、發揮公益訴訟之功能。

(三) 舉證責任倒置，因果關係擬制與明定損害計算方法

法諺有云：「舉證之所在，敗訴之所在」。由何人負擔舉證之責攸關訴訟成敗。在環境保護、消費者保護、證券訴訟等案件中，證據資料多掌握在不法行為人手上，若依傳統理論責令被害人進行舉證，不但困難亦違反公平正義原則，有必要特別在此類案件中，為舉證責任倒置之立法。

關於美國集團訴訟之賠償計算與舉證責任問題，就前者而言，依我國學者觀察，若判決係命令被告賠償損害之金額時，計算賠償金之方法，可分為個別計算方式與概括計算方式。於個別計算方式，乃由法院任命分配計算之人或組織委員會，計算各被害人之受害損失數額，由被告對各人為賠償；於概括計算情形，乃由被告對於原告全體，就全部之損失概括估計一定之賠償金額，再由原告全體指明適當之分配。即便再複雜之案件，亦可使用抽樣、平均或其他統計學上之方法獲得集體損害之近似值。在此，在美國乃給予法院較多之舉證責任減輕方法（例如：在欠缺完整資料時，為減輕或免除被害人損害賠償金額之舉證責任，採取簡便程序，命被害人提出代替宣誓之具結書，附具支持其請求權之憑證，陳述其請求數額；或命其提出帳簿原本、帳目摘要或納稅之申報，甚至在情節單純之案件，更可由群體成員填寫一份有關表格即可）。除損害之估算外，就義務違反與個別損失之因果關係，是否亦應將舉證責任減輕（甚至免除），在美國法上亦有討論。

荷蘭著名的團體訴訟案例DES（diethylstibestrol的簡稱）案中，針對團體損害賠償訴訟之要件成立因果關係及被告責任分配提出了引人注目的見解。DES是一種預防難產和早產的雌性激素，1947-1976年在荷蘭有大量婦女服用了這種藥物。但後來發現，DES可能導致子宮頸癌以及其他多種生殖器官疾病，對服用者及其子女都可能產生嚴重的副作用。1986年，6名在胎兒時期接觸了DES，後來患上癌症的女子針對13家在1953-1967年期間生產並且銷售了DES的製藥企業提起訴訟，要求後者對其身體損害承擔賠償責任。原告之所以一併起訴所有13家製藥企業，是因為已無法查明，他們的母親當年究竟服用了哪一家製藥企業生產的DES。本案訴訟有三個重要爭點：第一：廠商生產DES並於市面銷售是否有過失？第二：原告母親服用DES是否為其子女（原告）罹癌之原因？第三：究竟是哪幾家廠商生產的DES造成原告罹癌？荷蘭法院針對前二個爭點，採取肯定見解；至於第三個問題則是無法查證，最後最高法院透過適用民法典第6：99條，要求所有廠商對原告的損害均負有共同責任，依市占率分配責任（英美亦有不少判決承認此種市場份額責任制）。本案法院最關鍵的見解即在取消了因果關係之要求，認為此之責任係奠基於具有風險的生產並使其流通於市面之上，而非在個案中的因果關係，因此不應該有任何被告被排除在外，即便其能證明沒有對特定被害人造成損害，亦同。在1992年荷蘭最高法院做出判決後，代表DES受害者的DES中心與藥廠及其保險公司開始漫長的談判，1999年雙方達成和解協議，由製藥公司及其保險公司各出資一半，建立一個總額為3,500萬歐元的基金，而被告同意和解的一個重要條件是，和解必須對荷蘭的所有受害者均具有終局效力。

我國消保法第7條之1規定：「企業經營者主張其商品於流通進入市場，或其服務於提供時，符合當時科技或專業水準可合理期待之安全性者，就其主張之事實負舉證責任。」第7條第3項但書規定：「但企業經營者能證明其無過失者，法院得減輕其賠償責任。」及第8條第1項但書：「但其對於損害之防免已盡相當之注意，或縱加以相當之注意而仍不免發生損害者，不在此限。」已有舉證責任倒置或部分移轉至業者之規定，要求業者就商品服務可期待之安全性、有無過失、有無善盡注意義務等事項負相關舉證責任（甚至有認為此為「無過失責任」（註112））。民事訴訟法第222條第2項亦有規定：「當事人已證明受有損害而不能證明其數額或證明顯有重大困難者，法院應審酌一切情況，依所得心證定其數額。」適度減輕被害人之「損害數額」之舉證責任。不過，因果關係之擬制、損害額之具體計算方式則較乏明文規定。

在重大經濟犯罪中，事實錯綜複雜，舉證本就相當困難，而相關證據更是掌握在不法行為人手中，責令弱勢或零散之被害人進行舉證，實有困難，亦不符公平正義原則，有必要立法而為舉證責任之倒置，甚至在某些類型明定某些行為為推定有故意或重大過失。此外，由於界定因果關係（損害與行為人之行為有因果關係存在）及損害計算，皆屬證明不易，有技術上困難，故亦可考慮明文擬制因果關係及明定損害額之計算方法（例如：2010年個人資料保護法增訂團體訴訟制度，其第28條第3項即規定：「依前二項情形，如被害人不易或不能證明其實際損害額時，得請求法院依侵害情節，以每人每一事件新臺幣五百元以上二萬元以下計算。」）以為實務之用。

(四) 個別法律修正方向

前述強化團體訴訟與公益訴訟制度功能之修正方向建議，涉及較大制度變革部分，應為長期研議；惟就個別法律亦可有較小規模之修正方式，可於短期內為之。擇要建議如下：

1. 消保法相關條文應擷採民訴法新修正條文及投保法、個人資料保護法類似規定之精神予以修正消保法相對於民事訴訟法為特別規定，理應優先適用，但其是我國第一個採取團體訴訟制度之法律規定，民訴法反而成為後法，在消保法立法當時未盡妥適的條文，後來在民訴法或投保法中，已有所修正而更為妥適。首先，消保法第50條第1項規定之：「受讓……損害賠償請求權」，如前述，已產生性質是實體法上的「債權讓與」、「債權信託讓與」、抑或訴訟法上「訴訟信託」、「訴訟實施權之讓與」而消費者仍保有債權本身、甚或兼有「債權讓與」及「訴訟實施權之讓與」二者？……等相關爭議。之後，投保法第28條、個人資料保護法第34條第1項等類似體例，均已將之訂為「授與訴訟實施權」，以明其屬訴訟擔當性質。消保法第50條第1項此等文字用語亦應參考修正，以明確定位為訴訟擔當性質，並杜爭議。另，有關損害賠償額度之分配與協議，可採取民訴法第44條之1第2項總額分配協議之立法方式（註114）；或明定如被害人不易或不能證明其實際損害額時，得請求法院依侵害情節，以每人每一事件定額賠償（參照個人資料保護法第28條第3項規定）。

再者，消保法第54條與民訴法第44條之2第1項選定當事人規定類似，但身為後法之民訴法第44條之2，功能上則更加擴張。亦即，在制度設計上，民訴法第44條之2第1項乃增加「或由被選定人聲請經法院認為適當時」、第2項增加「其他有共同利益之人，亦得聲請法院」之選項，均得為公告曉示類型之一。另民訴法第44條之2第5項規定，亦為消保法第54條規定所無，係為便利因公害商品瑕疵或其他本於同一原因事實而有共同利益之人，能於同一訴訟程序解決紛爭，避免裁判兩歧，達到訴訟經濟目的，乃增訂由法院依職權公告曉示其他共同利益人起訴，由法院併案審理之規定。此時，併案審理之當事人，得自己遂行訴訟程序，如有多數人亦可選定一人或數人為當事人而進行訴訟程序。此一規定乃選定當事人制度中公告曉示制度外，另附加之併案制度（註115）。消保法之消保團體訴訟規定（第50條）如能擴大公告曉示方式及併案審理制度，而非透過民訴法第44條之2之選定當事人制度，當更能有效發揮公益團體進行團體訴訟之功能，達到協助眾多受害消費者一次解決紛爭、訴訟經濟之效果。而2010年個人資料保護法第34條增訂之團體訴訟制度亦已建立有公告曉示及併案審理機制（非透過選定當事人制度），立法上，並非無例可循。

2. 空污法第81條及環保法規類似條文之原告適格不應侷限於「受害人」

空污法第81條所稱「受害人民或公共團體」，於立法院審查通過時，原訂為「任何個人或團體為維護空氣品質」，其後於朝野協商時，始改為現行條文。有訴訟權能之個人既限於受害者，此訴訟即非公益訴訟，至公益團體之「公益」應依章程所定目的範圍為斷，亦非任何團體均可提起訴訟，是與典型之公民訴訟仍屬有間，稱之公民訴訟云云，有學者認為有名實不符之嫌。現行規定所謂「受害人民或公益團體」得提起訴訟，係拆解成「受害人民」、「公益團體」？或「受害人民」、「受害公益團體」？行政機關之違法行為，如涉及人民權利或法律上利益，已有主觀訴訟制度足以保護，不得提起客觀訴訟（維護公益訴訟，依行訴法第9條規定須人民為維護公益，就「無關自己權利及法律上利益事項」，始得對行政機關之違法行為，提起行政訴訟）。

是以，如欲符合公益訴訟之要件，前述空污法第81條第1項規定，似應修正為「人民或公益團體」始能達其目的。而2002年制定公布之環境基本法第34條第1項，即規定：「各級政府疏於執行時，『人民或公益團體』得依法律規定以主管機關為被告，向行政法院提起訴訟。」可供參照。另，雖有學者認為得將現行規定拆解為「受害人民」、「公益團體」，並將「受害人民」解為不必「權利或法律上利益受害」，只要「事實上利益受害」即可允許提起本條行政訴訟（仿美國環境法公民訴訟條款之解釋方式），但此種透過以法釋義學來擴大解釋「受害人民」以求符合公民訴訟本旨之方式，畢竟不如於法政策學高度中立法明定，當更為落實公民訴訟之精神，發揮公民訴訟制度之功能。

七、行訴法第35條之性質釐清與要件再商榷

(一) 立法沿革本條係司法院於1993年提案修正行政訴訟法時增訂之（公益社團法人得為社員利益提起訴訟）。其立法理由原為「因工業發達與科技進步而產生之公害和消費者保護等事件，其受害人有時為數甚多，如全體分別起訴，有違訴訟經濟原則，爰擷取西德『團體訴訟』制度之精神，允許以公益為目的之社團法人，於其章程所定目的範圍內，得就一定之法律關係，經由多數有共同利益之社員授與訴訟實施權，得為各該社員之利益提起訴訟」。

觀諸司法院1993年草案條文：「……經由多數有共同利益之社員授與訴訟實施權，得為『各該社員之利益』提起訴訟」及上述立法理由，且將本條置於「當事人」章中「選定當事人」一節，立法原意似乎是將其認為具有訴訟擔當（選定當事人即為訴訟擔當之一種）性質，而偏向德國利己型團體訴訟（註120）。惟在二讀協商時，將原草案之「為『各該社員之利益』提起訴訟」規定，修正為「為『公共利益』提起訴訟」，於1998年通過公布。使得本條性質究竟屬德國法制中之「利己型團體訴訟」或「利他型團體訴訟」（公益訴訟），產生爭論。

(二) 性質定位不明若將我國現行行訴法第35條之團體訴訟與上述德國團體訴訟類型相比較，可以得知其與德國各種團體訴訟類型皆不相同，而產生性質定位不明之疑義。

首先，由於社團或團體並非主張自身之權益被行政機關之違法行為、不行為侵害，訴訟目的並非維護社團或團體之自身權益，因此該種訴訟並非團體被害訴訟；其次，社團或團體雖係由社員授予訴訟實施權，且起訴事件亦屬於團體章程所定之目的範圍，但訴訟目的係為維護公共利益，並非為維護授予訴訟實施權之社員個人權益，不屬於利己型團體訴訟；最後，社團或團體雖係為維護公益而進行訴訟，但其訴權並非直接依據法律而來，係由所屬社員將其個人所有之訴訟實施權授予社團或團體，亦即社團或團體之訴權並非其固有，係以任意訴訟擔當之方式由社員轉移而來，此與利他型團體訴訟亦有差異。

(三) 要件再商榷

1. 將本條定位為利他型團體訴訟之修正方向

(1) 公益團體不應限於社團法人根據司法院2002年8月28日函送立法院審議之行政訴訟法部分條文修正草案第35條總說明及修正理由，明白確立該條欲往利他型團體訴訟方向修正。既為利他型團體訴訟，只要該團體係為公益目的，即不應限於社團法人始得提起（德國團體訴訟法制之公益團體不限於社團法人），故而當時即擬將「社團法人」修正為「法人」。至於何種團體始為公益法人，則應委由各實體行政法中，明定其相關申請、認可等程序規定，以資適用。

(2) 不應由社員授予訴訟實施權若欲將行訴法第35條之團體訴訟解為利他型團體訴訟，德國法目前係規定訴權應為團體（社團法人）所固有，並非以訴訟擔當之方式，由社員（他人）授予團體訴訟實施權。蓋公益和客觀法秩序之維護（行政機關遵守依法行政原則之要求）除非亦侵害社員個人之權益，否則既與社員個人之權益無關，個別社員對於公益維護案件並無訴權，不可能將自己所無之訴權授予團體，而由團體以自己名義提起行政訴訟。行訴法第35條規定社員須就一定之法律關係，授予團體訴訟實施權，顯然與以公益維護為目的之利他型團體訴訟理論不符。若認為侵害社員個人權益亦可能同時侵害公益，則在個人授予團體訴訟實施權之情形，團體應僅係為授權之個人而非公益進行訴訟，其訴訟之目的不應單為公共利益之維護。

準此意旨，觀諸前述司法院2002年8月28日函送立法院審議之行訴法部分條文修正草案第35條規定：「以公益為目的之法人，於其章程所定目的範圍內，『得為公共利益提起訴訟』。但以法律有特別規定者為限。」已刪除現行規定之「由多數有共同利益之社員，就一定之法律關係，授與訴訟實施權」等字。

(3) 行訴法第9條已有公益訴訟規定，第35條如為利他型團體訴訟類型，則無規定必要，而是應於個別行政實體法中明文規定個別公益團體之訴權。

目前我國行訴法第9條已有允許人民為維護公益，就無關自己權益之事項，對於行政機關之違法行為得提起公益訴訟之規定，但以法律有特別規定為限；第35條如定位為利他型團體訴訟，因公益社團法人亦屬「人民」，提起利他型團體訴訟亦應包括於第9條規定之適用範圍內。若在行訴法第9條之外又設利他型團體訴訟之規定，立法技術上顯然有誤；原告只要於提起團體訴訟時，合併依據行訴法第9條及該條所稱之「法律特別規定」規定，即足以支持其訴訟之合法性，有無第35條存在並無不同。

若欲將行訴法第35條之團體訴訟定位成利他型團體訴訟，則是否授予團體訴權而允許其為維護公益及客觀法秩序提起團體訴訟，應由立法者依個別行政事件之特性斟酌定之。參照德國之立法例，不應規定於行訴法，而是應於個別行政實體法中明文規定。因此，如為將行訴法第35條定位為利他型團體訴訟，不如就仿德國法模式將之刪除，僅留行訴法第9條規定，並在個別實體法中，對公益團體起訴之訴權予以具體規定即可。

2. 將本條定位為利己型團體訴訟之修正方向──應將「公共利益」修正為「各該社員之利益」

公益社團法人或非法人團體係由社員授予訴訟實施權始能進行訴訟，理論上即非為公益，而係為授權之社員進行訴訟，允許團體為維護其社員權益而提起利己型團體訴訟。是否得單憑現行規定之「得為公共利益提起訴訟」一個要件，即可將其性質由利己型團體訴訟轉變為利他型團體訴訟？非無疑義。故而，如確立本條為利己型團體訴訟規定，則似應修正為：「……經由多數有共同利益之社員授與訴訟實施權，得為『各該社員之利益』提起訴訟」，以明示其與同法第 9 條公益訴訟係不同規定、不同性質之旨，並杜爭議。

八、結論

重大食品安全及環境污染事件層出不窮，影響民生健康甚鉅，輿論譁然。在上開事件中，個別人民因面臨居於弱勢、缺乏組織力、損害輕微或難以於訴訟中負擔舉證責任等相關困難，受限於傳統法律制度，無法或無意願以個別力量向造成食安或環境污染之大型企業進行法律責任之追究，致有失公義。當前公民力量崛起，公民團體為公共利益代社會大眾主張權利，或出而要求主管機關遂行法定權限，已蔚為風潮，也備受社會期待。本文爰綜整相關立法例及析述我國法制面臨問題，就團體訴訟及公益訴訟未來可行之法制發展，提出下列立法政策面之建議：

一、是否採行團體訴訟、公益訴訟，乃政策取向問題；如欲採取，應先充實個別實體法（行政、民事）中有關團體訴訟、公益訴訟之規定。

三、公益團體參與機制，並不以團體訴訟為限，可考慮包含前置行政程序之參與。

四、團體訴訟得不以「主管機關認可」為起訴之前提要件；如能在個別法律中事先具體明定公益團體之資格要件，更為妥適。

五、團體訴訟，原則上不以無其他訴權人存在為限，但個別實體法領域，仍可委由立法政策自行界定是否居於補充地位。

六、立法政策上可透過下列方式強化公益訴訟、團體訴訟之特色與功能：

(一) 明定公益團體得提起之訴訟不以不作為訴訟為限，亦包含損害賠償訴訟；而損害賠償金額之請求與分配亦須超脫個人損害，以公益損害為考量。

(二) 可視案件情形放寬原告當事人適格，必要時納入檢察機關或各相關行政機關。

(三) 採取舉證責任倒置，因果關係擬制與明定損害計算方法等立法模式。

七、消費者保護法有關團體訴訟規定及空氣污染防制法有關公民訴訟條款，均應參採較新立法體例精神，與時俱進；行政訴訟法第35條應釐清性質定位，並採取相對應之修法。